Список ОИВ > Главное государственно-правовое управление Омской области > Правовая помощь органам местного самоуправления > Антикоррупционная экспертиза
Информация о типичных нарушениях законодательства, выявленных в 2016 году
I. В соответствии с Законом Омской области от 27 ноября 2008 года
№ 1111-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области» при включении актов в регистр может проводиться их юридическая экспертиза, при проведении которой осуществляется проверка актов на предмет соответствия требованиям федерального и областного законодательства, уставов муниципальных образований, в том числе в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
В 2016 году Главным управлением подготовлено 360 (в 2015 году – 321) заключений на муниципальные нормативные правовые акты Омской области (далее – муниципальные акты), противоречащие федеральному и областному законодательству.
По итогам проведения юридической экспертизы за указанный период в 184 муниципальных актах было выявлено 208 коррупциогенных факторов (в 2015 году в 275 муниципальных актах выявлено 355 коррупциогенных факторов), предусмотренных методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 (далее – методика), а именно:
4 фактора (в 2015 году – 70), предусмотренных подпунктом «в» пункта 3 методики (выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц));
109 факторов (в 2015 году – 163), предусмотренных подпунктом «д» пункта 3 методики (принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов);
50 факторов (в 2015 году – 82), предусмотренных подпунктом «ж» пункта 3 методики (отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка);
41 фактор (в 2015 года – 12), предусмотренный подпунктом «а» пункта 4 методики (наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям);
4 фактора (в 2015 году – 12), предусмотренных подпунктом «в» пункта 4 методики (юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера).
Все заключения на муниципальные акты, подготовленные Главным управлением, были направлены для рассмотрения органам и должностным лицам, принявшим указанные выше акты. Кроме того, информация о выявленных нарушениях направлена в прокуратуру Омской области.
Обращаем внимание на то, что заключения, подготовленные в
2016 году на муниципальные акты, содержащие коррупциогенные факторы, размещены также на официальном сайте Главного управления в сети «Интернет».
II. В ходе проведенной работы Главным управлением в 2016 году были выявлены следующие несоответствия муниципальных актов требованиям федерального и областного законодательства, в том числе коррупциогенные факторы:
1. В сфере налогообложения:
Представительными органами местного самоуправления ряда сельских поселений Омской области были приняты решения, в соответствии с которыми установлен земельный налог на соответствующих территориях.
Согласно отдельным положениям таких решений физические лица уплачивают налог в соответствии со статьей 397 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) в срок не позднее 1 октября года, следующего за истекшим налоговым периодом, на основании налогового уведомления, направляемого налоговыми органами.
Вместе с тем Федеральным законом от 23 ноября 2015 года № 320-ФЗ
«О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» в статью 397 НК РФ внесены изменения, в соответствии с которыми скорректированы предельные сроки уплаты земельного налога.
Так, в настоящее время земельный налог подлежит уплате налогоплательщиками – физическими лицами в срок не позднее 1 декабря года, следующего за истекшим налоговым периодом (абзац третий пункта 1 статьи 397 НК РФ).
Решения не учитывают вышеназванных изменений, что свидетельствует об их несоответствии федеральному законодательству.
2. В сфере правового регулирования муниципальной службы:
а) постановлениями администраций отдельных сельских поселений утверждены Кодексы этики и служебного поведения муниципальных служащих в данных сельских поселениях (далее – Кодексы этики).
Частью 1.1 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ) предусмотрено, что муниципальный служащий, замещающий должность муниципальной службы, включенную в соответствующий перечень, обязан представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем вышеобозначенное положение Закона № 25-ФЗ в Кодексах этики не отражено. В нарушение федерального законодательства положения Кодексов этики изложены без учета изменений, внесенных в статью 15 Закона № 25-ФЗ.
Таким образом, в данной части Кодексы этики также имеют признаки коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «д» пункта 3 методики (принятие нормативного правового акта за пределами компетенции);
б) представительными органами ряда сельских поселений Омской области приняты решения, которыми утверждены Положения о муниципальной службе в указанных муниципальных образованиях (далее – Положения о муниципальной службе).
Федеральным законом от 30 июня 2016 года № 224-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 224-ФЗ) части 1 и 2 статьи 9 Закона № 25-ФЗ, устанавливающие квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, были изложены в новой редакции.
Между тем отдельные нормы Положений о муниципальной службе, дублируя положения статьи 9 Закона № 25-ФЗ, не учитывают вышеназванные изменения, что свидетельствует об их несоответствии Закону № 25-ФЗ.
Кроме того, Федеральным законом № 224-ФЗ часть 1 статьи 13 Закона № 25-ФЗ, закрепляющая перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, была дополнена пунктом 9.1, согласно которому гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае непредставления сведений, предусмотренных статьей 15.1 Закона № 25-ФЗ.
При этом статья 15.1 Закона № 25-ФЗ также введена Федеральным законом № 224-ФЗ и определяет порядок представления сведений о размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Между тем отдельные нормы Положений о муниципальной службе, устанавливающие ограничения, связанные с муниципальной службой, не учитывают вышеназванные изменения, что свидетельствует об их несоответствии части 1 статьи 13 Закона № 25-ФЗ;
в) представительными органами местного самоуправления некоторых сельских поселений были приняты решения, в соответствии с которыми утверждены Положения о денежном содержании муниципальных служащих указанных поселений (далее – Положения о денежном содержании).
В силу части 2 статьи 22 Закона № 25-ФЗ размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными актами, издаваемыми представительными органами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Так, статьей 3 Закона Омской области от 23 ноября 2007 года № 976-ОЗ «Об оплате труда муниципального служащего в Омской области и о предоставлении муниципальному служащему в Омской области ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет» установлен исчерпывающий перечень ежемесячных выплат муниципальным служащим в Омской области (далее – Перечень).
Вместе с тем отдельными нормами Положений о денежном содержании предусмотрено установление ежемесячной надбавки к должностному окладу муниципальных служащих за проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовку и редактирование проектов правовых актов в качестве юриста или исполнителя, не включенной в Перечень.
Кроме того, Перечень дополнен подпунктом 9, в соответствии с которым в настоящее время к ежемесячным выплатам муниципального служащего относится в том числе ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за стаж работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны, выплачиваемая в порядке, установленном федеральным законодательством.
Вместе с тем указанная норма Положениями о денежном содержании не предусмотрена.
Таким образом, данные решения имеют признаки коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «ж» пункта 3 методики (отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления определенных действий либо одного из элементов такого порядка);
г) постановлениями администраций некоторых сельских поселений Омской области утверждены Порядки уведомления муниципальными служащими указанных поселений работодателя о выполнении иной оплачиваемой работы (далее – Порядок уведомления).
Нормами Порядков уведомления установлена процедура уведомления работодателя муниципальным служащим о выполнении иной оплачиваемой работы, согласно которой муниципальный служащий, планирующий выполнять иную оплачиваемую работу, направляет главе поселения уведомление о предстоящем выполнении иной оплачиваемой работы.
При этом до направления работодателю уведомление подлежит обязательному согласованию с заместителем главы поселения, что предполагает таким образом возможность возложения на муниципального служащего обязанности по предварительному согласованию уведомления.
Данное положение не соответствует норме, установленной в пункте
2 статьи 11 Закона № 25-ФЗ, согласно которой муниципальный служащий вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено Законом № 25-ФЗ.
Вышеизложенное свидетельствует о наличии в указанной части постановлений признака коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 4 методики (наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права).
3. В сфере работы с обращениями граждан:
Постановлениями администраций отдельных сельских поселений утверждены порядки работы с обращениями граждан в указанных администрациях.
Федеральным законом от 3 ноября 2015 года № 305-ФЗ «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» статья 13 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» дополнена частью 7, согласно которой отдельные категории граждан имеют право на личный прием в первоочередном порядке в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем вышеуказанными муниципальными актами данные изменения не учтены, что свидетельствует о несоответствии муниципальных актов федеральному законодательству.
4. В сфере предоставления муниципальных услуг:
а) постановлениями администраций некоторых сельских поселений утверждены административные регламенты предоставления муниципальной услуги «Предоставление информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории указанных поселений» (далее – Регламент об ограничениях водопользования).
Отдельными разделами Регламентов об ограничениях водопользования урегулированы отношения в области досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также его должностных лиц. При этом указанными разделами Регламентов не учтены положения Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Так, Регламенты об ограничениях водопользования не закрепляют право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы, предусмотренное подпунктом «к» пункта 19 вышеуказанных правил, наличие которого обязательно в указанном разделе Регламентов об ограничениях водопользования.
С учетом изложенного в данной части Регламенты об ограничениях водопользования имеют признаки коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «ж» пункта 3 методики (отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка);
б) постановлениями администраций некоторых муниципальных районов утверждены административные регламенты предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения».
Согласно нормам таких регламентов для получения муниципальной услуги заявитель представляет в Администрацию муниципального района следующие документы:
- заявление установленного образца;
- правоустанавливающие документы на переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);
- подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения;
- технический паспорт переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения;
- согласие в письменной форме всех членов семьи нанимателя (в том числе временно отсутствующих членов семьи нанимателя), занимающих переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение на основании договора социального найма (в случае, если заявителем является уполномоченный наймодателем на представление предусмотренных нормами таких Регламентов документов наниматель переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения по договору социального найма);
- заключение органа по охране памятников архитектуры, истории и культуры о допустимости проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, если такое жилое помещение или дом, в котором оно находится, является памятником архитектуры, истории или культуры (далее – заключение уполномоченного органа).
Вместе с тем Регламенты не содержат исключений, предусмотренных частью 2.1 статьи 26 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), в соответствии с которой заявитель вправе не представлять документы, предусмотренные пунктами 4 и 6 части 2 статьи 26 ЖК РФ, а именно:
- технический паспорт переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения;
- заключение уполномоченного органа.
Кроме того, заявитель вправе также не представлять правоустанавливающие документы на переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии) в случае, если право на переводимое помещение зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Таким образом, на заявителя необоснованно возложена обязанность предоставления в Администрацию муниципального района технического паспорта жилого помещения, заключения уполномоченного органа, а также правоустанавливающего документа на жилое помещение в случае, если право на переводимое помещение зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Данное обстоятельство свидетельствует о наличии в вышеуказанных административных регламентах коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 4 методики (наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям).
Кроме того, для проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения вправе обратиться не только собственник помещения, как указано в административных регламентах, но и уполномоченное им лицо (часть 2 статьи 26 ЖК РФ).
Данные положения вышеуказанных административных регламентов ограничивают возможность заявителей на получение документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, и содержат признак коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «в» пункта 3 методики (выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц)).
5. В сфере бюджетных правоотношений:
Представительными органами ряда сельских поселений Омской области приняты решения, которыми утверждены Положения о бюджетном процессе (далее – Положения о бюджетном процессе).
Федеральным законом от 4 октября 2014 года № 283-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внесены изменения в часть 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ). Перечень сведений, на которых основывается составление проекта бюджета, изложен в новой редакции (расширен, изменены формулировки сведений).
Вместе с тем Положениями о бюджетном процессе указанные изменения не учтены.
Кроме того, согласно части пятой статьи 264.2 БК РФ отчет об исполнении местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается местной администрацией и направляется в представительный орган и созданный им орган внешнего муниципального финансового контроля.
При этом Положения о бюджетном процессе предусматривают, что администрация поселения утверждает отчеты об исполнении местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года и представляет в совет поселения годовой отчет об исполнении местного бюджета.
Таким образом, нормами Положений о бюджетном процессе не предусмотрена обязанность администрации поселения направлять в представительный орган отчеты об исполнении местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев.
6. В сфере проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных актов:
Согласно части 4 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года
№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Закон № 172-ФЗ) органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона № 172-ФЗ одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) является обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Таким образом, в силу вышеназванных норм Закона № 172-ФЗ органы местного самоуправления и их должностные лица должны проводить антикоррупционную экспертизу всех принятых ими нормативных правовых актов и их проектов.
Между тем в противоречие Закону № 172-ФЗ постановлениями администраций некоторых сельских поселений утверждены Положения об антикоррупционной экспертизе муниципальных правовых актов в данных поселениях (далее – Положения об антикоррупционной экспертизе), которые устанавливают, что антикоррупционной экспертизе подлежат не все муниципальные правовые акты и их проекты, а направленные на регулирование отношений только в следующих сферах:
- оказание муниципальной помощи (поддержки);
- управление муниципальным имуществом и приватизация;
- размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
- определение функций, прав, обязанностей и ответственности муниципальных служащих названных сельских поселений;
- затрагивающие права и свободы граждан и организаций.
В этой связи Положения об антикоррупционной экспертизе имеют также признаки коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «в» пункта 3 методики, поскольку предусматривают возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Кроме того, отдельные нормы Положений об антикоррупционной экспертизе содержат категории оценочного характера «установление явно завышенных требований», «если они явно целесообразны», что является признаками коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «в» пункта 4 методики (юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера).
7. В сфере регулирования торговой деятельности:
Постановлениями администраций отдельных сельских поселений утверждены Порядки разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях данных муниципальных образований.
Вместе с тем в силу части 3 статьи 10 Федерального закона от
28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления Омской области схем размещения нестационарных торговых объектов утвержден приказом Министерства экономики Омской области от 23 августа 2010 года № 28.
Таким образом, вышеуказанные муниципальные акты приняты с превышением полномочий, предоставленных органам местного самоуправления, а также имеют признаки коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «д» пункта 3 методики (принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов).
8. В сфере самообложения граждан:
Представительным органом сельского поселения Омской области утверждено Положение о самообложении граждан и порядке сбора и использования средств самообложения граждан на территории данного сельского поселения (далее – Положение о самообложении граждан).
Согласно нормам Положения о самообложении граждан под средствами самообложения граждан понимаются ежегодные разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. На референдуме утверждаются размеры ежегодных платежей по самообложению и конкретные вопросы местного значения, на решение которых расходуются собранные денежные средства. Кроме того, нормами Положения о самообложении граждан устанавливается периодичность уплаты средств самообложения, в частности такие уплаты осуществляются ежегодно, до 1 ноября.
Таким образом, вышеуказанными нормами Положения о самообложении граждан платежам по самообложению придан регулярный и обязательный характер. Фактически указанные платежи в случае проведения референдума станут постоянным источником пополнения бюджета указанного сельского поселения Омской области.
Вместе с тем в силу части 1 статьи 56 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.
Из указанной нормы следует, что средства самообложения могут носить исключительно разовый характер.
Кроме того, нормы Положения о самообложении граждан, устанавливая обязательность и регулярность платежей, также имеют признаки налога, что противоречит правовой природе самообложения и налоговому законодательству.
Так, согласно пункту 1 статьи 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
При этом ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ (пункт 5 статьи 3 НК РФ).
Аналогичная правовая позиция находит отражение в апелляционных определениях Курганского областного суда от 25 июня 2013 года по делу
№ 33-1734/2013, от 25 июня 2013 года по делу № 33-1733/2013, от 25 июня 2013 года по делу № 33-1732/2013.
9. В сфере управления муниципальной собственностью:
Представительными органами некоторых сельских поселений Омской области утверждены Положения об управлении муниципальной собственностью.
Нормами указанных муниципальных актов предусмотрено, что ведение специализированных реестров муниципальной собственности осуществляется по единой методике, разрабатываемой и утверждаемой Главой сельского поселения.
Вместе с тем согласно части 5 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Так, порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества разработан и утвержден Министерством экономического развития Российской Федерации.